水資源的制度探討

水資源的制度探討

（一）旱災(zāi)的原因在于浪費水 

        在中國的自然災(zāi)害中，*嚴重的就是周期性的大旱或者大水的肆虐。就*近幾年，1998年夏天長江大水；1999年夏天，長江流域再次發(fā)生洪災(zāi)；2000年春天北方沙塵暴連連，接著就是中國長江以北地區(qū)罕見的大旱。中國各大媒體和網(wǎng)站，都報道了長江以北大旱：各地人畜飲水困難，莊稼枯死，接著就是糧食歉收，農(nóng)民收入下降。 

        中國的旱災(zāi)不是因為中國降水量少。中國北方地區(qū)降水量不多，但不一定會導(dǎo)致旱災(zāi)。因為以色列缺水，年降水量不足200毫米，但農(nóng)業(yè)每年為其國民經(jīng)濟帶來十多億美元的純利潤，中國華北大部分地區(qū)年降水400毫米以上，比以色列條件優(yōu)越得多，卻經(jīng)常發(fā)生旱災(zāi)。 

        中國發(fā)生旱災(zāi)的關(guān)鍵原因在于浪費水。中國農(nóng)業(yè)用水占國內(nèi)總用水量的80％以上，浪費水的嚴重程度，與旱災(zāi)災(zāi)情同樣驚人。在寧夏北部的黃灌區(qū)，農(nóng)民種的是水稻，大水漫灌，生產(chǎn)1斤米要用掉1噸水。 

        中國現(xiàn)在有許多節(jié)水技術(shù)，如果科學(xué)用水，水少，也能夠取得糧食豐收。比如，山西渭北高原非常干旱，雨下到地面被土層吸收，上層水分春季蒸發(fā)了，下面的土層還比較潮濕，而小麥的根因為短，吸收不到下面的水，人們想出一招兒"以肥促水"，施磷肥，使１米的根長到２米多，吸收到水，獲得豐收。渭北２０多個縣原本缺糧，現(xiàn)在成了山西的商品糧基地。但許多節(jié)水技術(shù)卻沒有人去使用，節(jié)水型的灌溉技術(shù)推廣很難。如華北地區(qū)種冬小麥，普遍誤以為灌溉越多、產(chǎn)量越高，往往在收獲之前澆4、5次乃至7、8次水，而專家的研究表明，澆水1到3次即可，這項成果獲1990年國家科技進步二等獎，是重點推廣項目。有關(guān)機構(gòu)在河南、河北、山東推廣了3年，但成效不大。 

        北方旱災(zāi)的損失是巨大的，大旱之下，農(nóng)業(yè)肯定歉收。北方沙風(fēng)暴和黃河斷流，也是嚴重的問題。沙塵暴的發(fā)源地都是干旱地區(qū)，當(dāng)?shù)厥畮讉€縣浮土厚達一尺，細小的塵土無孔不入，越過燕山、太行山肆虐北京，甚至飄到上海、南京。黃河下游年年斷流，斷流時間越來越長。這極大地阻礙了黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。 

        （二）制度學(xué)者的分析 

        問題是嚴重的，損失是巨大的。但是，如何解決問題呢？對此，在目前，要以人工改變天氣，來顯著增加降水量，是不可能的。從制度分析的角度來看，關(guān)鍵還在于進行制度變革，促進節(jié)約用水，減少浪費水的現(xiàn)象。專家們認為：動用水費這根經(jīng)濟杠桿，使人們有經(jīng)濟上的積極性去節(jié)約用水。對此，大家有各種各樣的意見。許多人認為，水漲價，有利于減少浪費，提高大家的節(jié)水積極性；但也有人認為，水資源的需求缺乏彈性，即使?jié)q價也沒有什么用；更有人認為，水資源漲價，是劫貧濟富，不公平，反對漲價。對此制度分析學(xué)者如何看待這一問題呢？ 

        制度分析的**步，分析水的屬性。制度分析學(xué)者是這樣分析的：水不像鹽，每個人對鹽的需要基本是固定的，即使價格有變化，其消費量也不會有很大的變化；它不像一些**品，如珍珠項鏈，價格越高消費量越大，價格越低反而消費量越下降；它也不像低質(zhì)量的消費品，如土豆或劣質(zhì)大米，人們的收入越高，消費者價格承受能力越高，其消費量越下降。總起來說，水資源有一定的剛性，每個人為了維持生存，至少需要用一定量的水，每個人用水能力有限，再浪費水，也不可能無限地浪費水，總是有一個限度。從至少用多少水，到至多用多少水，具體數(shù)字根據(jù)不同的人以及不同的氣候條件等因素，有一定的變化，但可以肯定，這一空間還是很大的。在這一范圍里，給定不同的價格，價格高，人們一般會選擇節(jié)約用水，價格低，人們傾向于選擇浪費用水。 

        **步，分析存在問題的性質(zhì)。如果水資源非常豐富，可以"取之不盡，用之不竭"，那么水資源就不是一種稀缺資源，就不存在任何定價的問題。相反，如果水資源極其稀缺，供水量無法維持人們*基本的生存，這時水資源無論如何定價，都不可能解決用水的問題，**的選擇就是搬家，"逐水草而居"。對中國北方水資源短缺問題來說，目前北京等地區(qū)水資源面臨嚴重短缺的問題，而由于水價太便宜，在可選擇的節(jié)水空間里，許多人沒有積極性節(jié)約用水。在這種情況下，提高水價，有利于節(jié)約用水，解決目前水資源嚴重短缺的問題。
 
        第三步，分析特定政策選擇所可能導(dǎo)致的直接效率效應(yīng)。提高水價，就如某些城市的實踐所表明的，的確起到了鼓勵人們節(jié)約用水的效果。當(dāng)然，對于不同的人來說，其效應(yīng)是不一樣的：對于一貫節(jié)約用水的人來說，節(jié)約空間有限，沒有什么作用，但可以鼓勵其購買節(jié)水器具；對于多消費水，如天天洗澡有特殊偏好的人來說，他們寧可多花錢，也不愿意不洗澡，其節(jié)水作用不大，但可以使其多付費，為節(jié)水做貢獻，并鼓勵其采用節(jié)水器具；對于平時浪費水，而對價格又有敏感的消費者來說，提高水價，可以有效地鼓勵其節(jié)約用水，鼓勵其采用節(jié)水器具。總起來說，在一定空間內(nèi)，提高水價有利于鼓勵人們節(jié)約用水；在起不到鼓勵節(jié)約用水的情況下，也可以籌集資金，以改善供水設(shè)施，減少供水環(huán)節(jié)的滲漏浪費，改善環(huán)境，保護水資源等。 

        第四步，分析特定政策選擇的分配效應(yīng)。在制度分析學(xué)者看來，任何公共政策都有分配效應(yīng)，它可能有劫富濟貧的效應(yīng)，或者有劫貧濟富效應(yīng)，或者比較公平。在水資源價格政策問題上，也存在分配效應(yīng)。由于水的價格對于所有的人來說都是一樣的，窮人和富人都一個價格，提高水價，對于窮人和富人的福利影響有所不同：對于窮人來說，節(jié)水空間有限，無法通過節(jié)水把漲價引起的額外負擔(dān)消化掉，負擔(dān)增加了；對于富人來說，節(jié)水空間比較大，但是富人對于價格不太敏感，可能依然浪費用水，雖然也增加了負擔(dān)，但相對于其收入來說，負擔(dān)較小。因此，提高水價，其分配效應(yīng)很可能是不公平的：窮人增加了生活的負擔(dān)，福利變差了；富人也增加了一定的負擔(dān)，但負擔(dān)很小。對此，政府可以采取一些針對性的政策措施，比如復(fù)合定價制度，在一定限量范圍內(nèi)，實行低價格政策；在一定限量之上，實行累進價格政策。這雖然不可能徹底讓各方面的人滿意，但的確有助于減少漲價引起的不公平的分配效應(yīng)。 

        到目前為止，各方面有關(guān)水資源政策的公共討論，一般來說，只涉及上述問題的一個方面。制度分析學(xué)者的討論并不到此為止。制度分析的第五步還將進一步問一個問題：什么樣的水價是合理的？ 

        在很多人眼里，這個問題是一個技術(shù)問題，但制度分析學(xué)者把它理解為一個制度問題：在制度不適當(dāng)?shù)那闆r下，人們傾向于制度不適當(dāng)?shù)乃畠r；在適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_下，人們傾向于適當(dāng)?shù)乃畠r。因此，這一問題可以轉(zhuǎn)換成：制定合理的水價需要什么樣的制度？也就是說：在什么樣的定價制度情況下，制定的水價有利于節(jié)水，有利于保護和開發(fā)水源，還有利于減少**的分配效應(yīng)？ 

        這是一個比較復(fù)雜的問題，需要制度分析學(xué)者進一步在理論上分析水資源作為私人消費、公共供給的物品的性質(zhì)，分析水資源消費者、生產(chǎn)者和組織供給者之間的定價權(quán)配置問題，分析政府、中介組織以及相關(guān)方面在其中所可能起到的作用。與理論分析相結(jié)合，也可以進行實證分析，研究世界上缺水國家、缺水地區(qū)成功的經(jīng)驗和失敗的案例，探索解決水資源短缺問題的適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)問題。 

        本文沒有展開探討這些復(fù)雜的問題。在此，只能給出制度分析學(xué)者總的思路：水價格的理順，不僅僅是價格數(shù)量的理順，更重要的是水價格決定過程的理順。水價格的理順，是非常重要的，它是一個技術(shù)上進行計算的問題，也是通過什么機制來決定的過程。就像政府不可能給所有的商品規(guī)定一個合理的價格一樣，政府也不可能單獨確定合理的水價。對于一般市場商品來說，其市場價格的合理性在于市場價格的確定沒有任何人能夠決定價格的過程中決定的，是充分競爭過程中決定的，而不是壟斷定價。水作為一種物品，是一種壟斷供給的私人消費物品，與純粹的市場物品即私益物品有一定的區(qū)別，其價格不可能按照市場競爭來確定，但在一定程度上，讓所有有關(guān)利益相關(guān)者，都能夠充分參與水的定價，其結(jié)果就會比個別人、個別權(quán)威、尤其是水資源的供給方、物價管理部門單方面確定價格要合理得多。 

        從制度分析的角度來看，合理的水價是重要的激勵機制。只有在適當(dāng)水價的情況下，人們才對水有成本約束概念，才會對節(jié)水措施進行適當(dāng)?shù)耐顿Y。 

        （三）政府管理體制與社會資本 

        節(jié)水有好處，節(jié)水的價格制度能夠進行復(fù)合設(shè)計，許多節(jié)水的技術(shù)都已經(jīng)發(fā)明出來，但是人們?yōu)槭裁催€是沒有積極性呢？除了水價影響農(nóng)民積極性問題之外，專家們還提出了進一步需要解決的問題：政府積極性的問題，政府體制的問題。專家們建議，要解決水的問題，中國政府要進行機構(gòu)改革，要建立專門的機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決水資源的問題。從制度分析的角度來看，在有些問題上專家們的上述分析是正確的。比如，在解決黃河斷流*直接有效的措施或者辦法就是國家盡快建立權(quán)威機構(gòu)，對黃河實行嚴格有效的統(tǒng)一管理。制定《黃河法》，依法實施統(tǒng)一管理與調(diào)度，以水量和水質(zhì)總量控制為目標(biāo)，制定黃河流域水資源統(tǒng)一開發(fā)、利用與保護規(guī)劃并實行水量的統(tǒng)一分配與調(diào)度。建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，合理提高水價。走**節(jié)水、適水發(fā)展的實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展之路。實行水價浮動、按量計費與超額用水累進加價。從中期刊要慎重建設(shè)黃河水利工程，控制黃河水污染。從長期看，要建立源頭保護區(qū)，保護植被，涵養(yǎng)水源；要盡早出臺有關(guān)黃河的專門法律法規(guī)；要搞好上游、中游的水土保持工作；要加緊東、中西線南水北調(diào)工程的研究和實施，有計劃實施補水，加快西線調(diào)水的前期研究。 

        從制度分析的角度來看，專家們的上述政策建議雖然有一定的道理，但在管理方面的建議也有一些問題。分散管理，易于導(dǎo)致地方的策略行為，實際上也出現(xiàn)了各個省紛紛搶引黃河水的悲劇。保護整個流域的上游生態(tài)、保護森林和植樹造林、控制污染、南水北調(diào)、控制水利工程、建立強有力的控制和管理機構(gòu)、建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、建立靈活的水價制度等，都是解決黃河斷流問題的重要措施。1998年這些政策方案提出后，的確起到了控制斷流的作用。但是，就如前文所說的，黃河水?dāng)嗔髦皇屈S河水資源問題的一個方面，而且并不是根本問題，在制度分析學(xué)者看來，關(guān)鍵問題在于黃河水資源配置不當(dāng)。黃河水資源如何配置得當(dāng)呢？或者說，如何才能使稀缺的黃河流域水資源能夠得到*有效地利用呢？對此，不僅需要進行理論分析，而且還需要進行許多實證的研究和實踐的嘗試。 

        在所有有關(guān)黃河斷流問題解決的政策建議中，*有問題的可能就是過分依賴集中的權(quán)力。集權(quán)控制，的確能夠緩解黃河斷流問題，只要中央對于黃河上游各省有權(quán)力優(yōu)勢就可以了。但集權(quán)控制分配水，也有著天然的局限性： 

        信息有限，實施成本很高。1987年分配方案沒有如實實施，就是一個典型的例子。由于信息以及技術(shù)方面的原因，中央集權(quán)的分配方案，不可能是有效的。各個省的邊際生產(chǎn)率不可能達到相等的程度。 

        集權(quán)分配具有剛性，由于這種剛性，水資源的配置不可能是實現(xiàn)帕累托*優(yōu)的水平的（實際上可能的較高效率的水平）。假定水由中央分配給各個省，每一個省根據(jù)現(xiàn)有的用水能力和用水效率進行分配，假定**次分配是有效的，各個省用水的邊際生產(chǎn)率是一樣的，這時分配水是有效的。但是，由于各個省的生產(chǎn)率可能發(fā)生變化，即便**次分配是有效的，由于水權(quán)分配是剛性的，各個省也不可能進行有效的進行再次配置。 

        如果要實現(xiàn)稀缺的黃河水資源的*優(yōu)分配，必須建立有效的產(chǎn)權(quán)制度，確定黃河水以及流域地下水的產(chǎn)權(quán)配置，然后在此基礎(chǔ)上，建立一個水產(chǎn)權(quán)交易市場。比如，如果在省與省之間能夠建立一個有效的產(chǎn)權(quán)市場，那么具有較高生產(chǎn)率的省份就可以花錢向具有較低生產(chǎn)率的省份購買水，而生產(chǎn)率較低的省份就可以把水賣給較高生產(chǎn)率的省份，這時水資源就能夠?qū)崿F(xiàn)較高的產(chǎn)出價值。水才能有效地確定價格。 

        水資源的合理價格，不是人為確定的，而是應(yīng)該由市場來確定的。如果產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)、無法通過動態(tài)交易來改善產(chǎn)權(quán)配置，即使黃河不斷流了，黃河水資源的運用也可能是低效率的。因此，如何建立一個有效的黃河水產(chǎn)權(quán)配置體系，在靜態(tài)配置基礎(chǔ)上進行水權(quán)交易，以及進一步在有效的產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，分配南水北調(diào)、生態(tài)環(huán)境保護等補水工程的成本，是一個重要的有效利用稀缺的黃河水資源的出路。 

        政府管理，并非越是一體化、越有集權(quán)化的管理體制，就越好。對于水資源問題來說，比較大的規(guī)模的政府，對于比較大范圍的水資源的分配問題是必要的，不同地方政府之間相互協(xié)調(diào)是必要的，但用水者所在村、鎮(zhèn)、灌溉區(qū)機構(gòu)，也是非常重要的。不能因為要強調(diào)集中管理，就忽視基層管轄機構(gòu)的主動權(quán)。許多問題，都應(yīng)該站在全局的高度，但也應(yīng)該通過地方來解決，因為無論是節(jié)約用水，還是浪費用水，都是在地方層次發(fā)生的。更何況，全局的范圍也有大有小，即使是省際之間問題的解決也并不一定要由中央直接命令才能解決，因為省際之間的有效合作，也是一個重要的途徑。求助于更高的權(quán)威，可能是有利的；但是權(quán)威越高，其信息就越有限，其優(yōu)先次序就越靠后，真正能夠合理解決的可能性也越小。因此，首先應(yīng)該用足地方的潛力，而不是事事都要依靠中央。否則，中央必然會因為超過其能力的范圍，不勝重負。 

        重視節(jié)水的社會資本建設(shè)，至少是不要濫用。人們之所以節(jié)水，與水的價格有相當(dāng)?shù)年P(guān)系，水價格高，用水也就少，水價低，用水也就多。但是，水是一種比較特殊的物品，在許多方面，人們的消費量是缺乏彈性的，并且水價格無論如何，都不可能高到使所有收入水平的人都節(jié)約用水。在這種情況下，水價格的制度設(shè)計是重要的，但不是萬能的。對于用水量缺乏彈性、對于對水價格缺乏敏感的中高收入的消費者來說，節(jié)約用水，主要還在于其節(jié)約的意識、節(jié)水的習(xí)慣。在節(jié)約水資源的問題上，人們的節(jié)水意識、節(jié)水習(xí)慣，是節(jié)約用水重要的社會資本。沒有這種社會資本，水價格制度的運作空間比較小。在這種情況下，要使節(jié)水空間*大化，不僅要有適當(dāng)?shù)乃畠r設(shè)計，更重要的是要設(shè)法培養(yǎng)節(jié)水的社會資本。當(dāng)然，節(jié)水社會資本的培養(yǎng)是非常困難的，在特定的激勵背景下，這樣的資本還非常容易遭到破壞，而一旦遭到破壞，要重新培養(yǎng)，更加困難。中國水資源問題的解決，的確有賴于合理的水價制度，更有賴于節(jié)水意識這一社會資本的培養(yǎng)。在這一問題上，必須有一個清醒的認識，節(jié)水意識不可能靠責(zé)怪來培養(yǎng)，因此，責(zé)怪農(nóng)民沒有節(jié)水意識，責(zé)怪干部沒有節(jié)水意識，責(zé)怪科技人員沒有節(jié)水意識，責(zé)怪中央和地方政府沒有節(jié)水意識，或者責(zé)怪全社會沒有節(jié)水意識，不僅沒有用，反而可能摧毀本來就很稀缺的社會資本。一旦一個社會的節(jié)水意識遭到破壞，實施節(jié)水措施的成本就會急劇上升。 

        水價格的理順，不僅僅是價格的理順，更重要的是水價格決定過程的理順。水價格的理順，是一個技術(shù)上進行計算的問題，也是通過什么機制來決定的過程。市場價格的合理性在于市場價格的確定是沒有任何人能夠決定價格（競爭定價而非壟斷定價）的過程中決定的，是充分競爭的過程中決定的。水作為一種物品，與私益物品有一定的區(qū)別，不可能按照市場競爭來確定，但在一定程度上，讓所有有關(guān)利益相關(guān)者，都能夠充分參與水的定價，其結(jié)果就會比個別人來確定價格要合理得多。為水資源的價格確定過程設(shè)計適當(dāng)?shù)募w選擇規(guī)則，為適當(dāng)?shù)募w選擇奠定良好的立憲制度基礎(chǔ)，這是解決中國水資源合理使用、預(yù)防或者減緩大旱之災(zāi)害的具有百年大計性質(zhì)的出路。